Självstyret som stärker staten

När organisationen tog initiativ till öppna jämförelser i välfärd mellan kommuner var det fråga om ett verkligt paradigmskifte. Om föregångarna, Kommunförbundet och Landstingsförbundet, försvarat också kommuner som tagit fasta på rätten att fatta mindre goda beslut visade SKR att organisationen stod på kommunmedlemmarnas sida och inte på organisationernas. Medborgarna fick en helt annan insyn i sina egna kommuner och landsting.

Men det nya är att organisationen också fått nya uppgifter inte minst under pandemin som en mellanhand mellan regering och regionerna. SKR är således i dag något mer än en intresseorganisation och arbetsgivarpart för kommuner och regioner, denna förening har också fått förvaltningsuppgifter från staten.

SKR kan ses som en anomali. Medlemmarna är kommuner och regioner. Men kommunallag eller förvaltningslag omfattar inte verksamheten. Den står inte under Justitieombudsmannens (JO) tillsyn. Offentlighetsprincipen gäller inte. Med tanke på att personalen inte sysslat med myndighetsutövning mot enskild eller förvaltningsuppgifter har det inte varit något problem historiskt.

Nu börjar dock skon att klämma. I senaste numret av Förvaltningsrättslig Tidskrift granskar professorn emerita i förvaltningsrätt, vid Uppsala universitet, Lena Marcusson, i en lång artikel hur värden som demokrati, rättsstat och effektivitet påverkas av att en organisation som inte formellt är en del av det offentliga får särskilda förvaltningsuppgifter som planering av offentliga insatser och utbetalningar av medel.

Lena Marcusson understryker att ansvarsfördelningen blir sämre och insynen blir oklar. Beredningsprocessen avviker från den gängse och förslag sänds exempelvis inte på remiss. Verksamheten kan bara i begränsad utsträckning granskas och tjänstemännen på SKR är inte heller lika förknippade ned den myndighetsroll som betonar krav på saklighet och opartiskhet.

En aspekt som kan adderas till Marcussons analys är det paradoxala att självstyret kan påverkas negativt av att kommunernas eget organ får uppgifter. I förhandlingar inom SKR om regeringens bud framstår mindre regioner som svaga. SKR får rollen som ett egen beslutande organ och regionernas faktiska självstyre kan därmed diskuteras. SKR blir en slags överregion.

Som utvärderare av sjukvården är också SKR att betrakta som en part. När pandemiåtgärderna diskuterats har SKR och Inspektionen för vård och omsorg givit tämligen olika bilder av köer och vårdbehov, vilket försvårar möjligheten att få en korrekt helhetsbild av läget inom sjukvården.

De många avtalen mellan SKR och regeringen om sjukvården kan förklaras med att vården är svårstyrd och svår att påverka för en regering som ändå har det yttersta ansvaret inför väljarna. För den tidigare alliansregeringen handlade det under Göran Hägglunds (KD) ledning om att via SKR trycka ned vårdköerna i alla regioner. För socialminister Lena Hallengren (S) om att hantera en svår pandemi. Varför den gängse vägen att lägga ut uppdrag på myndigheter inte valdes har dock aldrig redovisats.

SKR:s ställning i Sverige speglar kommunernas historiska självstyre och makt. Få om något land har ett så långtgående kommunalt självstyre som Sverige. Föreningen lokalt självstyre och stark centralmakt kan sägas vara den historiska svenska modellen.

Statlig förvaltning kännetecknas emellertid också av öppenhet, ämbetsmannaanda och personligt ansvar. Av den har Sveriges kommuner och regioner åtskilligt att lära.